Он вступил в силу 1 января 2006 года и ввел обязательную конкурсную процедуру при получении любых госзаказов на сумму свыше 100 тыс. руб.
В Москве была проделана большая работа по внедрению закона. В распределении бюджетных средств в столице ежегодно участвует более пяти тысяч госзаказчиков и бюджетополучателей. Для оптимизации процесса была сформирована Единая система размещения государственного заказа, реестр контрактов и торгов, создана Единая городская торговая площадка. При этом компании, попавшие в список недобросовестных поставщиков, отлучают от госзаказа на два года.
Но, несмотря на все перечисленное, эффект от закона о госзакупках до сих пор остается спорным, а экономическая выгода – иногда сомнительной.
Любая хозяйка вам скажет, что эффективность при покупке товаров или услуг – это оптимальное сочетание цены и качества. Мы не настолько богаты, чтобы покупать дешевые вещи. Бюджет государства сродни бюджету семьи. И здесь очень важно понять, чем допустимо жертвовать в погоне за низкой ценой? Когда можно сэкономить, а когда это противопоказано?
К примеру, инвалидам нужны протезы, на торгах их можно приобрести по более низкой цене, чем изначально заложено в бюджете. Но долго ли прослужат эти протезы, и будут ли они удобны для инвалидов? Если ответы отрицательные, то грош цена такой экономии.
По ряду услуг качество и вовсе не поддается описанию. Ну, кто может определить качество концертной программы или газетной публикации? Эксперты? В законе предусмотрено их привлечение к работе комиссий, но нередко экспертами выступают сами чиновники, которые при принятии решения руководствуются опять-таки ценой.
По закону, разместить госзаказы можно несколькими способами – с помощью торгов: конкурса, аукциона (в том числе и электронного) или просто запросив котировки у поставщиков. Согласно 28 статье закона о госзакупках при проведении конкурсов качество приобретаемых товаров и услуг стоит далеко не на первом месте, этот критерий по сравнению с другими не может "весить" более 20%.
Даже при проведении конкурсов на создание произведений литературы и искусства – "значимость произведения", "качество исполнения" и "квалификация участников конкурса" не может перевесить "цены" и "сроков исполнения заказа". Получается, что неважно кто – мэтр или дилетант – будет снимать фильм или писать картину, главное – чтобы быстро и дешево? Но с таким подходом вряд ли удастся создать что-либо действительно выдающееся. Неужели это можно назвать эффективным расходованием средств?
Форма аукциона хороша, например, при приобретении участка под строительство. Городская казна заинтересована в получении оптимально большой цены за лот. А для участников аукциона есть лишь одно ограничение – их финансовые возможности. Аукцион по госзакупкам проводится по другой методике: он построен на понижении цены. При этом нижняя планка стоимости лота не определена. Хотя очевидно, что невозможно предложить цену ниже определенных границ.
Проведение аукционов, когда нужно приобрести товары определенного ГОСТа, оправдано. Понижение цены лота, как правило, на качестве не сказывается. Просто кто-то согласен получить прибыль условно не 100 рублей, а 90.
Другое дело оказание услуг. Опыт показывает – существенное снижение цены для исполнителя заказа это или потеря качества, или откровенный обман госзаказчика, или речь идет о поглощении маленьких фирм крупными. Действительно, холдинг может себе позволить небольшие убытки в одном сегменте рынка, он обязательно наверстает упущенное в другом. Для малого бизнеса такой вариант неприемлем – ему развиваться нужно. Плохо, если это развитие идет за счет снижения качества. Как обидно бывает видеть, что дорожная разметка, которую обновили к майским праздникам, уже через несколько месяцев практически исчезла. А ведь ее сделали в срок, и деньги получили в строгом соответствии с контрактом. Только краска оказалось некачественной. Проведя конкурс, деньги бюджета сэкономили, но кто от этого выиграл?
Некоторые исполнители госзаказа могут заниматься откровенными приписками.
Многие вопросы отпали бы сами собой, если б во дворе, районе, округе из года в год работали одни и те же исполнители – с них и гарантии можно получить. А сегодня, когда победители конкурсов сменяют друг друга – претензии всегда можно адресовать предшественнику. Увы, не учитываются при проведении торгов репутация и квалификация исполнителя. Нет тебя в реестре "недобросовестных поставщиков" – милости просим. А то, что фирма на рынке без году неделя и опыта у нее нет, так это не причина отказать. Нередко именно такие предприятия и оказываются мошенниками. Госзаказчики сетуют – исполняя закон, приходится жертвовать сложившимися экономическими связями, при этом срываются графики поставок. Ведь закон в помощь – при жестком планировании, но далеко не все заказы можно предусмотреть заранее. Вот и приходится заказчикам, заботясь о результате, нередко идти на всякие ухищрения, чтобы контракт получила зарекомендовавшая себя фирма. Но это противозаконно.
Механизм размещения любого госзаказа состоит из трех частей: подготовки документации, размещения (проведения торгов, запроса котировок) и подведения итогов (заключения контракта). Говоря о борьбе с коррупцией, сегодня рассматривают в основном второй этап. А между тем, именно подготовка конкурсной документации требует серьезной законодательной работы. Ведь от выдвинутых требований нередко зависит, кто именно получит заказ. Известны случаи, когда давались нереальные сроки выполнения заказа. А это значит, что победитель уже был определен заранее и приступил к работе – иначе не успеть.
Начальная ( максимальная) цена контракта , которая устанавливается "на основе анализа рыночной цены указанных товаров (работ, услуг)" тоже может сыграть свою решающую роль. Ведь она может быть как завышена, так и необоснованно занижена.
Третий этап – подведения итогов, несмотря на всю кажущуюся прозрачность, не дает полной картины процесса закупок. Реестр заключенных контрактов не позволяет потенциальным участникам будущих торгов оценить свои шансы – кроме сведений о госзаказчике и поставщике (название фирмы, ее юридического адреса) и суммы контракта, информации на официальном сайте Тендерного комитета нет. Что позволило победителю стать таковым – это узнают лишь его бывшие конкуренты. И то, если в течение двух дней направят запрос в конкурсную комиссию. Поэтому подвергнуть формулу успеха анализу не представляется возможным.
Принимая решение участвовать в распределении бюджетных денег, потенциальные исполнители заказа должны понимать – им придется потратить немало времени, сил и средств. Особенно тяжело приходится предприятиям малого бизнеса. Так, законом предусмотрены оплата конкурсной документации и денежное обеспечение заявки на участие в конкурсе. Сумму залога определяет госзаказчик (не более 5% от начальной стоимости лота), и, несмотря на то, что деньги привлекаются на возвратной основе, для небольших предприятий и фирм это может стать камнем преткновения. Например, сумма заказа 2 миллиона, на обеспечение заявки нужно 100 тысяч, и где их взять?!
В случае победы в конкурсе (если это предусмотрено условиями его проведения) победитель обязан вновь внести денежные средства – теперь для обеспечение контракта. Сколько – тоже решает заказчик, по закону до 30% от начальной суммы лота.
Участники торгов несут и косвенные затраты. Например, на подготовку документов. Нередко для этого приходится привлекать специалистов, которых нет в штате предприятия. Но это мелочи по сравнению с потерями в случае проигранных торгов. Ведь само существование ряда малых предприятий зачастую зависит от получения одного конкретного госзаказа. По закону у малого бизнеса (наравне с учреждениями уголовно-исполнительной системы и организациями инвалидов) остаются преференции – не менее 10% и не более 20% от общего числа госзаказов должно быть отдано именно малому бизнесу. Правительством РФ в ноябре 2006 года утвержден Перечень товаров, работ, услуг для государственных нужд, на получение которых могут рассчитывать субъекты малого предпринимательства. Но при этом лоты для малого бизнеса минимизированы до 2-х миллионов рублей при оказании услуг и до 3-х миллионов – при поставках товара. Таким образом, малые предприятия, по сути, обрекают на получение только "мини" госзаказов. Ведь что такое 2 миллиона? Это около 167 тысяч в месяц. Для предприятия с числом работающих 50 человек 3 тысячи рублей на каждого – капля в море.
Подведем итог. В 2007 году удалось сэкономить 8% от начальной суммы госзаказа. Но стоила ли игра свеч? Подсчеты затрат на внедрение нового закона проводились разными организациями, и некоторые эксперты пришли к выводу – реальной экономии нет. Ведь были созданы новые структуры, на работу приняты дополнительные сотрудники, которых нужно было сначала обучить; приобретена современная техника. Понадобилось и новое программное обеспечение. Только на начальном этапе потрачены миллиарды рублей. Затрат было бы гораздо меньше, если бы закон не пытался объять необъятное. Экономические эксперименты, проводимые в нашей стране по принципу "всех под одну гребенку" по примеру коллективизации, оказались неэффективны. Закон о госзаказе тоже ввел обязательную для всех конкурсную процедуру. И что в итоге? 70% закупок не превышают 250 тысяч рублей, и это лишь 9% суммарного годового госзаказа, а значит, затраты на организацию торгов огромны, а экономия ничтожна. Так не лучше ли сосредоточить усилия на тех 30% госзаказов, что позволяют получить максимальные суммы экономии бюджетных средств? Ведь важен не процесс, а результат. Для этого, возможно, в несколько раз нужно увеличить порог суммы закупок по тендеру. Ввести квалификационный подход к участникам конкурсов и аукционов.
1 октября 2007 года вступили в силу более 150 новых поправок в закон о госзакупках. Но, несмотря на это, и заказчики, и исполнители предъявляют к закону много претензий.
В борьбе с коррупцией и злоупотреблениями в сфере госзакупок Москва впереди многих регионов. И обладая таким опытом, правительство столицы, депутаты Мосгордумы могли бы инициировать внесение изменений в действующий закон о госзакупках. Необходим разумный баланс между ценой и качеством товаров и услуг. Возможно, бюджетная экономия при этом не будет столь значительной, но зато эффективность вложения средств возрастет.
Мы попросили высказать свое мнение по проблемам размещения госзаказов заместителя председателя Мосгордумы, руководителя фракции "Единая Россия" А.Н. Метельского.
– Андрей Николаевич, Федеральный закон о проведении конкурсов на размещение государственных и муниципальных заказов определяет, что основным критерием для определения победителя должна быть цена контракта, вернее, процент ее снижения. Значимость критериев качества, согласно действующему законодательству, не может составлять более 20 процентов (по некоторым видам работ – 45 процентов). Насколько, на ваш взгляд, является правильным такой подход? Планируется ли что-то предпринять?
– Мне тоже не все кажется гладким в сфере применения 94-го Закона, но это Федеральный закон, и мы обязаны по нему работать. Но надо четко понимать, что связка "цена – качество" должна быть определяющим критерием при проведении торгов. Пока это только первый шаг, первый опыт.
Временами в погоне за снижением цены мы убиваем напрочь качество. А по сути, надо бы ввести некие критерии государственной оценки. Скажем, к примеру, полоса газеты, которую вы выпускаете, стоит 100 рублей, и напечатать ее за меньшие деньги уже просто невозможно. Это будет совершенно другое качество, скорее всего, неудовлетворительное. Поэтому некие градации должны быть. И организаторы конкурсов должны понимать, что если предлагаемая цена ниже неких усредненных показателей, то это – прежде всего, за счет снижения качества.
Повторюсь, закон о госзаказе – федеральный, и депутаты Московской городской Думы не могут сделать его жестче или мягче. А наши законодательные инициативы поддержку пока не получили. Но, думаю, федеральные законодатели придут к осознанию того, что ФЗ № 94 в определенных корректировках нуждается. Ведь понятно, что нельзя получить качественный продукт или результат работ за смешные деньги – только все испортишь. К сожалению, с этим мы иногда сталкиваемся на практике.